Barometar konkurentnosti – Mirovinski sustav 101
Piše: Ivica Brkljača, ekonomski analitičar
Ove godine Hrvatska će obilježiti 100. obljetnicu uspostave obveznoga mirovinskog osiguranja u Hrvatskoj. Iako prvi počeci mirovinskog osiguranja u Hrvatskoj zapravo sežu još u prvu polovicu 19. stoljeća, Zakon o osiguranju radnika donesen je 14. svibnja 1922., a napravljen je prema uzoru na prvi državni mirovinski i invalidski sustav što ga je u Pruskoj 1889. uveo kancelar Otto von Bismarck. Mirovinsko osiguranje međugeneracijske solidarnosti u Hrvatskoj tako se ubraja među najstarije na svijetu.
Prema konceptu međugeneracijske solidarnosti, postojeći zaposlenici moraju dio svoje plaće dati za isplatu mirovina trenutnim umirovljenicima (nekadašnjim zaposlenicima), nadajući se da će jednako tako solidarno radnici u budućnosti odvajati dio svoje plaće za njihove mirovine. No osim činjenice da se ne radi o solidarnosti u pravom smislu te riječi (jer doprinosi nisu opcionalni već obvezni), problem je što praksa (stvarnost) u mnogim zemljama pokazuje da tako ustrojeni sustavi dolaze u krizu jer se iz postojećih doprinosa radnika ne mogu u potpunosti financirati mirovine sve brojnijih umirovljenika. Hrvatska tu nije izuzetak: gotovo sve srednje i visokorazvijene zemlje, a koje imaju javne mirovinske sustave zasnovane na sustavu međugeneracijske solidarnosti (eng. Pay-As-You-Go), imaju manjih ili većih problema s održivošću takvoga mirovinskoga sustava.
Brojni su razlozi zašto uplate radnika u mirovinski sustav ne mogu „pokriti“ isplate mirovina. Prvo, životni vijek se produžio: ljudi danas žive sve dulje, mirovina se „uživa“ duže godina, a udio stanovnika starijih od 65 godina kontinuirano se povećava. Drugo, s povećanjem stupnja razvoja zemlje, dolazi do pada stope nataliteta (natalitet je viši u zemljama u razvoju od onog u razvijenim zemljama) pa bazen budućih radnika postaje sve manji. Treće, mladi ljudi u prosjeku sve kasnije stupaju u svijet rada zbog sve duljeg školovanja, a kada svemu tome dodamo razna prijevremena umirovljenja kojima se šire socijalna prava, zatim inflaciju invalidskih i povlaštenih mirovina itd., dođemo do toga da ograničeni broj radnika mora financirati sve veći broj umirovljenika.
Kada ima puno radnika i malo
umirovljenika, kao što je to bio slučaj kada se uspostavljao mirovinski sustav
temeljen na međugeneracijskoj solidarnosti, isti dobro funkcionira. Prema
podacima Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (HZMO), 1950. u Hrvatskoj je
preko osam radnika financiralo mirovinu jednog umirovljenika. Već 1960. omjer
osiguranika i korisnika mirovina bio je oko 5:1 (pet radnika financiralo je
jednog umirovljenika), a kada je krajem 80-ih došlo do pada omjera onih koji
uplaćuju u sustav i onih koji iz njega primaju mirovinu ispod 3:1, dolazi do
prvih kriza u mirovinskom sustavu.
Slika 1.
Izvor: HZMO
Omjer radnika i umirovljenika 1990. u Hrvatskoj tako je bio 2,83:1, što je već tada u europskim razmjerima bio relativno nepovoljan omjer. Hrvatska je 90-ih potom imala i gospodarsku tranziciju (izlazak iz socijalizma i prelazak na tržišnu ekonomiju) zbog čega je veliki broj nekonkurentnih poduzeća otišlo u stečaj, a problem viška zaposlenih rješavao se slanjem radnika u prijevremene mirovine. Domovinski rat, osim velikih gospodarskih šteta, dodatno je povećao i broj invalidskih i obiteljskih mirovina na koje su imale pravo stradale osobe i obitelji poginulih, stoga je krajem 90-ih omjer osiguranika i korisnika mirovina pao na svega 1,4:1.
Jasno je kako međugeneracijski sustav tako ne može ne može osigurati primjerene mirovine, stoga se mirovinski sustav počinje sve više financirati općim porezima kako bi se zadržala kakva-takva adekvatnost mirovina. Unatoč relativno visokim mirovinskim doprinosima koji se izdvajaju iz plaća radnika (20% bruto plaće), ista su nedostatna za isplatu mirovina pa se sustav financira transferima iz državnog proračuna.
Reforma mirovinskog sustava 1999.-2002.
Zbog svega navedenog, u Hrvatskoj je krajem devedesetih pokrenuta mirovinska reforma (osmišljena uz asistenciju Svjetske banke), a provedena je u dvije faze. U prvoj fazi, koja je započela početkom 1999., cilj je bio sniziti troškove i dovesti sustav u održivije financijske okvire; trebalo je usporiti priljev novih umirovljenika (1999. po prvi put prelazimo brojku od milijun umirovljenika) kako bi se racionalizirao sam sustav međugeneracijske solidarnosti.
Izmjene su bile brojne, a neke od najvažnijih bile su slijedeće: 1) povećanje dobi odlaska u mirovinu (postupnim povećanjem u razdoblju od 1998. do 2008. muškarci su u mirovinu umjesto s ranijih 60 godina života, počeli odlaziti sa 65, a žene umjesto ranijih 55 godina, sa 60 godina), 2) pooštreni su uvjeti za odlazak u prijevremenu starosnu te invalidsku mirovinu, 3) za izračun mirovine se umjesto dotadašnje prakse 10 najpovoljnijih godina, postupno prešlo na obuhvat cijelog radnog vijeka osiguranika, 4) umjesto usklađivanja mirovina prema rastu plaća zaposlenih, prešlo se na tzv. švicarsku formulu prema kojoj se usklađivanje vrši 50% prema plaćama, a 50% prema stopi inflacije (plaće u nominalnim iznosima u pravilu rastu brže od cijena pa je to bilo povoljnije za državni proračun) itd.
U drugoj fazi, koja kreće početkom 2002., dolazi do korjenite promijene mirovinskog sustava. Umjesto sustava u potpunosti temeljenog na načelu međugeneracijske solidarnosti, prelazi se na tzv. trodijelno mirovinsko osiguranje kojeg čine: I. stup – obvezno mirovinsko osiguranje na temelju međugeneracijske solidarnosti, II. stup – obvezno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje, i III. stup – dobrovoljno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje.
Tri stupa mirovinskog osiguranja, za razliku od jednostupanjskog sustava međugeneracijske solidarnosti, trebala bi osigurati ne samo veću ukupnu razinu mirovina, već i sigurniju isplatu adekvatnih mirovina u budućnosti. Cilj je, naime, bio stvoriti posve novu osnovicu neovisnu o budućem broju umirovljenika, javnim financijama i pratećoj (ne)mogućnosti isplate pristojnih mirovina u budućnosti.
Individualizirani mirovinski računi u II. i III. stupu predstavljaju pravu mirovinsku štednju, a njima se jača izravna poveznica između uplaćenih doprinosa i buduće visine mirovine (ta je veza u sustavu međugeneracijske solidarnosti vrlo slaba). Naime, u stupu međugeneracijske solidarnosti postoji institut najniže i najviše mirovine. Najniža mirovina dobiva se množenjem napunjenih godina staža s propisanom vrijednošću najniže mirovine za jednu godinu staža. Prema Nestić i Tomić (2018), problem je u tome što izračun pokazuje da minimalnu mirovinu imaju svi oni čija je plaća manja od 80% prosječne plaće u zemlji. Postojeći institut najniže mirovine tako može dovesti do poticaja za isplate dijela plaća „na crno“ jer je radniku potpuno svejedno hoće li svoju plaću od npr. 5.000 kuna dobiti u cijelosti preko računa ili će biti prijavljen na minimalnu plaću, a ostatak primiti „na ruke“ – jer njegova će mirovina na kraju biti ista. Uvođenje drugog stupa to mijenja: radnici imaju poticaj tražiti isplatu plaće u punom iznosu preko računa jer će im u tom slučaju mirovina biti veća nego da su prijavljeni na „minimalac“.
Tako se od 2002., umjesto 20% bruto plaće koje se uplaćivalo u državni proračun za isplatu mirovina postojećih umirovljenika, počelo uplaćivati 15% (osim za osiguranike koji su te 2002. bili stariji od 50 godina, oni su ostali u potpunosti u I. stupu), a 5% u II. stup na individualizirani račun obveznog mirovinskog fonda.
Unatoč tome što je uplata u II. stup obvezna i što se s ušteđenim sredstvima ne može slobodno raspolagati, II. stup predstavlja pravu osobnu mirovinsku štednju. U svakom trenutku osiguranik može provjeriti stanje na mirovinskom računu, a u slučaju smrti, ušteđena sredstva nasljeđuje obitelj (isplatom u gotovini ili kroz obiteljsku mirovinu).
Treći stup je pak vrlo sličan drugom, a najveća razlika je u tome što uplate nisu obvezne. Treći stup tako predstavlja dobrovoljnu štednju za mirovinu u specijaliziranom mirovinskom fondu; država istu potiče subvencijom do maksimalno 750 kuna godišnje, a ako poslodavac uplaćuje 500 kuna mjesečno svojim zaposlenicima (6000 kuna godišnje), to mu se priznaje kao porezna olakšica.
Prikupljena sredstva u obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima ulažu se u različite klase imovine kako bi se ostvario određeni prinos i tako došlo do boljih mirovina u budućnosti. Tako je ukupna imovina u II. stupu krajem 2021. iznosila 133 milijarde kuna, od čega je iznos uplaćenih doprinosa 94,2 milijarde kuna, a 51,5 milijardi kuna je ostvarena zarada. Dosad je iz fondova isplaćeno 12,6 mlrd. kn.
Slika 2. Neto imovina, ukupne uplate i isplate obveznih mirovinskih fondova
Izvor: HANFA
Ideja je, dakle, da se mirovine budućih umirovljenika više ne isplaćuju samo iz tekućih doprinosa zaposlenika, već i iz vlastite akumulirane mirovinske štednje u II. i III. stupu. No, valja imati na umu da se još uvijek veći dio obveznog mirovinskog doprinosa (tri četvrtine ili 15% bruto plaće) transferira za mirovine postojećih umirovljenika, a samo jedna četvrtina (5% bruto plaće) predstavlja pravu štednju iz koje će se kasnije isplaćivati dio mirovine tj. mirovinska renta.
S obzirom na negativne demografske trendove, razumno bi bilo povećati udio doprinosa koji odlazi na osobni mirovinski račun – i to su i bili inicijalni planovi kad se kretalo u reformu. Ipak, kako i ovih 5% već predstavlja popriličan tranzicijski trošak (tekući deficit državnog proračuna zbog toga je veći za 5-7 mlrd. kn godišnje jer se četvrtina doprinosa uplaćuje na osobni račun u II. stup, a ne u I. stup međugeneracijske solidarnosti), do toga nikad nije došlo.
Iako je Hrvatska 1999. među tranzicijskim zemljama bila jedan od pionira uvođenja II. stupa, neke druge zemlje ambicioznije su krenule u reformu. Tako je Estonija krenula sa 6% izdvajanja u II. stup te i danas drži taj nivo (za vrijeme krize 2009. i u prvoj polovici 2010. privremeno su prekinule uplate, no od 2014. do 2017. su imali stopu od 8% kako bi nadoknadili te propuštene uplate); Latvija je krenula s 2% i postupno došla do 8% (za vrijeme krize smanjili su uplate na 2%, a od 2016. stopa je 6%); Slovačka je pak krenula najkasnije (2005.) u reformu, ali i najambicioznije sa stopom od 9% (2012. je ipak privremeno smanjila uplate na 4%, a od 2017. ista stopa godišnje raste za 0,25 p.p. kako bi 2024. dosegla planiranu razinu od 6%) itd. Ipak, ako znamo da su neke zemlje poput Poljske ili Mađarske de facto izvršile nacionalizaciju II. stupa i tako u velikoj mjeri poništile mirovinsku reformu (u koju su prve među tranzicijskim zemljama krenule devedesetih godina prošlog stoljeća), a što su neki akteri i u Hrvatskoj zagovarali, poznata hrvatska pasivnost i status quo iz te se perspektive i ne čine tako lošim izborom.
Kada se vidi kolika je „rupa“ u mirovinskom sustavu, jasno je zašto se 2002. krenulo u reformu – unatoč tranzicijskom trošku. Primjerice, u predpandemijskoj 2019. za isplatu mirovina i mirovinskih primanja HZMO-u je trebalo 40,9 milijardi kuna. Od mirovinskih doprinosa (onih 15% bruto plaće) prikupljeno je 23,9 milijardi kuna ili svega 58% potrebnih sredstava, dok je preostalih preko 17 mlrd. kn država morala namaknuti iz općih prihoda državnog proračuna. Dakle, čak i da se prestane s uplatama II. stup te se i tih 5% bruto plaće preusmjeri u I. stup – što neki kontinuirano zagovaraju gledajući samo kratkoročni pozitivni efekt na javne financije, tako prebacujući teret na buduće generacije (a znamo da je mirovinski sustav par excellence pitanje dugog roka) – i dalje bi nedostajalo velikih 11-12 milijardi kuna za isplate mirovina.
Činjenica da je u Hrvatskoj danas, prema posljednjim podacima za prosinac 2021., oko 1,57 milijuna radnika i 1,23 milijuna umirovljenika (gotovo trećina stanovništva prima mirovinu!), naprosto se ne da zanemariti kada se govori o održivosti sustava temeljenom samo na međugeneracijskoj solidarnosti.
Što je problem drugog mirovinskog stupa i kako ga treba poboljšati
Nakon što smo pojasnili važnost drugog mirovinskog stupa i stvaranja prave mirovinske štednje, osvrnimo se i na neke probleme ili opravdane prigovore u funkcioniranju samih obveznih mirovinskih fondova (OMF) u Hrvatskoj.
Za početak, problematična je struktura ulaganja OMF-ova. Naime, OMF-ovi veliku većinu imovine, od osnutka do današnjeg dana, ulažu u – državne obveznice RH! Tako je krajem 2021. 58% imovine ukupne imovine OMF-ova bilo uloženo u državne obveznice, a proteklih je godina taj udio bio još i znatno veći.
To je pogrešno na više razina. Prvo, takva koncentracija imovine u vrijednosnice samo jednog izdavatelja (RH), koji je do nedavno imao neinvesticijski rejting prema ocjenama najvećih svjetskih rejting agencija, protivno je svim pravilima razboritog ulaganja. Kada takvoj rizičnoj alokaciji imovine dodamo činjenicu da će osiguranici osnovnu mirovinu, za koju uplaćuju tri četvrtine mirovinskih doprinosa tj. 15% bruto plaće, dobivati upravo od iste RH, nerazboritost ovakvog investiranja poprima još veće dimenzije.
Drugo, znamo da se zbog tranzicijskog troška taj dodatni manjak u mirovinskom sustavu mora pokriti transferima iz proračuna, a s obzirom da je i sam državni proračun svih ovih godina u pravilu u deficitu, to de facto znači da se država mora dodatno zadužiti za iznos koji se sada preusmjerava u II. mirovinski stup. Država, dakle, izdaje obveznice, povećava javni dug i plaća kamate, a najveći kupac državnog duga upravo su – OMF-ovi. Ne treba biti financijski stručnjak da se shvati kako je nešto duboko pogrešno u opisanoj situaciji da fondovi najvećim dijelom samo plasiraju sredstva nazad državi.
Zatim, teško je shvatljiv i ostatak ulaganja. Geografska diverzifikacija ulaganja je takva da je svega 25% imovine uloženo u inozemne vrijednosnice, a čak 75% u domaće (ranijih godina i puno više). Istina, zakonska regulativa je takva da OMF-ovi imaju propisane limite i minimalne izloženosti prema određenim klasama imovine, kao i koliko imovine mora biti uloženo u imovinu kojom se trguje ili namiruje u kunama (od 2012. postoje tri kategorije tj. podportfelja mirovinskih fondova, A, B i C, a koji se razlikuju po rizicima odnosno investicijskoj strategiji, ograničenjima ulaganja te ograničenjima članstva s obzirom na životnu dob). No, isto je tako činjenica da imovina OMF-ova značajno prelazi propisane minimalne izloženosti tako da zakonska regulativa nikako ne može biti opravdanje upraviteljima fondova za ovakvu alokaciju imovine.
Slika 3. Struktura imovine obveznih mirovinskih fondova prema domicilnosti
Izvor: HANFA
Nadalje, svih ovih godina očita je
bila i premala izloženost dionicama (posljednjih godina je ipak porasla),
investicijskoj klasi imovine koja dokazano
nosi najviše prinose u dugom roku – a koja je najpogodnija upravo za ovakve
fondove koji još godinama neće imati značajnije isplate tj. odlaske osiguranika
u mirovinu. Alokacija imovine hrvatskih OMF-ova odstupa od nekih osnovnih
financijskih postulata razboritog ulaganja, kao i prakse nekih drugih
mirovinskih fondova u svijetu (slika 4).
Slika 4.
Izvor: OECD
Zatim, iako su upravitelji fondova dugo tražili da se promijeni zakonska regulativa da mirovinski fondovi mogu biti većinski vlasnici kompanija, a izmjenama zakona 2014. to im je i omogućeno, ne čini se da uspijevaju kontrolirati upravljanje kompanijama u kojima drže većinske udjele. Najsvježiji primjer za to je Podravka gdje je očito da država, unatoč tome što ima manjinski udio u kompaniji (OMF-ovi zajedno drže preko 50 posto dionica), i dalje de facto kadrovira i postavlja čelnike kompanije.
Ipak, što se tiče ostvarenih prinosa do sada, a koji od početka rada fondova iznose nominalno oko 5,5% godišnje, oni su zapravo solidni. Rizična strategija izlaganja dominantno jednom izdavatelju (RH) koji dugo nije imao investicijski rejting, srećom se isplatila: RH nije bankrotirala, stoga je zarada na hrvatskim obveznicama bila značajna, a pokrila je i neke druge „upitne“ pozicije koje su mirovinski fondovi imali.
Naime, u Hrvatskoj postoje četiri društva za upravljanje obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima (Allianz ZB d.o.o., Erste d.o.o., PBZ-CO d.d. i Raiffeisen d.d.) i svi su vlasnički povezani s istoimenim bankama. To je u razdoblju 2008.-2014. dovelo do nekoliko situacija u kojima postoji opravdana sumnja da je došlo do sukoba interesa vlasnika društva za upravljanje obveznim mirovinskim fondovima (banaka) i samih mirovinskih fondova tj. interesa osiguranika. Sjetimo se samo slučajeva o kojima su svojevremeno mediji pisali, poput NEXE, INGRA-e ili Dalekovoda tj. poduzeća za koje je bilo jasno kako imaju velikih problema u poslovanju nakon što se gospodarska kriza rasplamsala, ali koja su uspjela vratiti najveći dio duga prema bankama tako što su izdali nove obveznice koje su najvećim dijelom kupili (i vrlo skoro podnijeli gubitke) – OMF-ovi. Je li tu bilo osnova za pokretanje tužbi za nesavjesno upravljanje imovinom osiguranika, pitanje je na koje netko drugi treba dati odgovor.
Nadalje, zabrinjavajuće je i to što su portfelji mirovinskih fondova slični kao jaje jajetu te zapravo ne vidimo pravu konkurenciju među njima. Ovdje bi rješenje koje bi potaknulo potrebnu konkurenciju, moglo biti osnivanje novog fonda (po uzoru na švedski sedmi fond AP7 – Švedska je, kao i Hrvatska, krajem devedesetih krenula u mirovinsku reformu te se i hrvatski i švedski mirovinski sustav danas temelji na tri stupa, dva obvezna i jedan dobrovoljni). Sustav u kojem bi se OMF-ovi borili za nove članove, a ne da im se kao do sada automatski dodjeljuju novi osiguranici bez obzira na ostvarene prinose, zasigurno bi razdrmalo uljuljkane fond menadžere i potaknulo konkurenciju među njima te se, posljedično, vjerojatno bolje upravljalo imovinom u drugom stupu.
Zaključno
Mirovinska reforma jedna je od malobrojnih strukturnih reformi provedenih u Hrvatskoj. Do sad akumulirana imovina u obveznom II. stupu predstavlja sve važniju komponentu nacionalne štednje, a unatoč brojnim problemima u praksi, može se reći kako je trostupanjski mirovinski sustav u Hrvatskoj načelno dobro postavljen. Ipak, prostora za poboljšanje ima napretek. Više konkurencije između društava za upravljanje obveznim mirovinskim fondovima, jačanje veze između ostvarenih prinosa OMF-ova i automatskog dodjeljivanja novih članova, aktivnija uloga mirovinskih fondova u razvoju domaćeg tržišta kapitala te bolji nadzor i upravljanje kompanijama u kojima imaju značajnije udjele, dodatno poticanje i jačanje važnosti III. stupa (dobrovoljne mirovinske štednje) itd. – sve to može pozitivno utjecati na konkurentnost hrvatske ekonomije. S druge strane, poništavanje mirovinske reforme i dokidanje (nacionalizacija) II. stupa, zbog čije imovine mnogim pretendentima na vlast rastu zazubice (jer bi se s tim silnim milijardama dalo „isfinacirati“ razne zamisli), može imati silne negativne dugoročne posljedice na konkurentnost zemlje i to je put kojim Hrvatska zasigurno ne bi trebala ići.